TRIBUNAL DE CONTAS ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

CONSULTORIA JURÍDICA

Processo nº 13.615/2001-TC

interessado: Presidente da CCI/TCE

Assusto: Despesas com inativos e Pensionistas

PARECER Nº 189/TCCJ

EMENTA: Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Limites das Despesas com Pessoal. Inativos e Pensionistas.

1. O art. 19 da LRF; ao estabelecer os limites globais da despesa com pessoal, para fins do art. 169 da Constituição Federal, não incluiu os gastos com pensionistas, porquanto o dispositivo constitucional somente alude a despesa com pessoal ativo.

2. Em conseqüência, os limites específicos de cada Poder ou órgão não podem incluir tal despesa.

3. Os gastos com inativas classificam-se como transferências correntes, constituindo despesa inserida no campo da seguridade social, área de atuação do Poder Executivo.

4. É razoável o entendimento de que a despesa com a inativos seja totalmente computada no limite do Poder Executivo.

A Presidência desta Corte pede que esta Consultoria opine sabre a solicitação formulada pela Presidente da Comissão de Controle Interno do Tribunal a respeito do entendimento relativo ao controle das despesas com Pessoal, especificamente no pertinente a aplicação dos arts. I8 e 19 da (Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

A indagação se explica pelo falo de que as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal relativas a despesas com pessoal suscitam várias duvidas, especialmente no tocante à computação dos gastos com inativos e pensionistas para fins de observância dos limites estabelecidos pelo citado diploma legal.

O problema tem origem ao art. 18 da aluilida Lei que conceitua como despesa total com pessoal "o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas".

Por sua vez, o art. 19 deixa bem claro que os limites da despesa total com pessoal nele estabelecidos são para fins do disposto no art. 169 da Constituído da República. Ora, o art. 169 da Cata Magna preceitua o seguinte:

"Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar".

Como se vê, a Lei Maior não faz qualquer referencia a despesas com pensionistas, limitando-se a mencionar o pessoal ativo e inativo. A exclusão da despesa com pensionistas do texto constitucional tem uma explicação lógica. O administrador, que tem controle completo sobre a despensa de pessoal ativo e algum comando sobre aquela relativa ao pessoal inativo, não pode ter qualquer ingerência sobre a despesa com pensionistas, pois as variáveis que a afetam escapam inteiramente à decisão do dirigente do órgão. Entre essas variáveis podem ser citadas: a existência de dependentes; o estado civil do servidor falecido; a longevidade do cônjuge viúvo; o casamento de dependentes menores. Além do mais, existem pensões que não decorrem de falecimento de servidor ativo ou inativo, mas que são concedidos por lei a familiares de pessoas que prestaram relevantes serviços à comunidade, mesmo sem haverem sido servidores públicos.

É fácil perceber, portanto que a despesa com pensionistas depende de fatos que não têm qualquer vínculo com a administração, de modo que sua inclusão para fins de apuração de limite e de responsabilidade do administrador não teria o menor sentido, Daí, não haver o constituinte feito menção a tal despesa no art. 169.

Ao estabelecer os limites da despesa total de pessoal para cada ente da Federação, o art. 19 da Lei de Responsabilidade Fiscal deixa claro que tais limites são feitos para fins do art. 169 da Constituição. Assim, se a despesa total com pessoal ativo e inativo dos Estados e Municípios é limitada a 60% da receita corrente líquida, é claro que a repartição desse limite entre os Poderes, efetivada pelo art. 20 da mesma Lei, com toda certeza não tem o condão de incluir, nos limites de cada Poder ou órgão a despesa com pensionistas. Assim, quando este último artigo fixa, no inciso II a o percentual d e3% para despesa de pessoal das Assembléias Legislativas e Tribunais de Contas não está incluindo nesse limite os gastos com pensionistas.

A outra questão é a de saber-se se a despesa com inativos deve ser considerada para fins dos limites específicos fixados para cada Poder ou para cada órgão. O ponto de partida para a análise desta questão há de ser o § 1º do art. 19 que determina são serem computadas para fins do limite global da despesa de pessoal, entre outra rubricas, aquela realizada.

"VI - com inativos, ainda sigla que por intermédio de fundo especifico custeadas com recursos provenientes:

a) da arrecadação de contribuições dos segurados;

b) da compensação financeira de que trata o § 9º do art.;

c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.

Consulta-se, assim, que para fins de limite global de cada ente da Federação somente se inclui como despesa de pessoal a parcela que constituí ônus efetivo do Tesouro dos entes da federação. Se no há duvidas com relação a computação dessa parcela de despesa no limite global dos entes da Federação, a mesma certeza não ocorre no que respeita aos limites específicos de cada Poder ou órgão.

Com eleito, a Lei nº 4.120, de 17.03.64, classifica acertadamente os gastos com inativos como Transferência Corrente (art.13), já que a tal despesa não tem o caráter de remuneração do trabalho, pois o inativo, por definição, não exerce atividade em proveito do órgão público. A finalidade desse tipo de despesa está inserida no campo da seguridade social, atribuição estatal surgida com o Estado do Bem Estar Social.

Sendo assim o razoável é que tal despesa seja ônus exclusivo do Poder Executivo, visto que atuação estatal no campo da seguridade social é função executiva. Nessa área do bem Estar Social, a atuação do Poder Legislativo limita-se a fazer as leis e a do Judiciário a solucionar os litígios que surgirem. O Poder Executivo é que tem de agir para assistir os desamparados, os necessitados, os que já não podem trabalhar, sempre com o objetivo de evitar o surgimento dos conflitos sociais.

O Tribunal de Contas do Estado da Peralta por exemplo, decidiu Consulta formulada pelo Procurador Geral da Justiça do Estado, no sentido de que sentido de que os gastos com inativos não se incluem nos limites específicos. A decisão dessa Corte de Contas baseou-se com Parecer proferido por um dos seus Procuradores, que concluiu no sentido de que "os gastos com inativos não integram a despesa total de pessoal de cada Poder e órgão, previstos no art. 20, da LRF, compondo-lhe apenas para efeito de confrontação com o limite global de cada Ente da Federação.

O Parecer em foco fundamento-se em três pontos a saber: a) a interpretação dos §§ 1º e 2º do art. 19 da LRF, que autoriza a conclusão de que o legislador não estabeleceu expressamente que as despesas com inativos, que não pudessem ser deduzidas, seriam incluídas no limites incluídas nos limites do respectivo Poder ou órgão; b) o gerenciamento dos sistemas previenciarios é tarefa do Poder Executivo, como se depreende de vários preceitos da LRF, bem como de Portaria baixada pelo Ministério da Previdência, que veda a existência de mais de um regime próprio de previdência social e de mais de uma unidade gestora, em cada ente estatal; c) Emenda Constitucional nº 25/2000, que excluiu expressamente do, total da despesa do Poder Legislativo Municipal dos gastos com inativos.

Os fundamentos da decisão do Tribunal de Contas da Paraíba são, sem dúvida, respeitáveis e razoáveis. Somente o Poder Executivo tem controle sobre as despesas de inativos e as contribuições dos servidores.

Um outro fundamento pode ser acrescentado aos constantes da decisão do Tribunal de Contas da Paraíba. Conforme estabeleceu o art. 19, § 1º VI, "a" são excluídas do limite com pessoal, a despesa com inativos custeada com recursos provenientes da arrecadação de contribuições dos segurados. A transposição dessa regra para os limites específicos de cada Poder ou órgão suscita pelo menos um problema que exige alguma meditação. O que ocorre se o valor das contribuições dos servidores de um órgão for superior à despesa com inativos? A diferença a maior deve ser deduzida dos gastos com pessoal ativo?

Fixe-se um exemplo, para melhor compreensão da questão. Suponha-se que um órgão x tem a despesa de 100 com ativos, 20 com inativos e contribuição providenciária de 8; e que um órgão y tem a despesa de 100 com ativos, 5 com inativos e contribuição providenciaria de 8. Qual a despesa total de pessoal do órgão y? 100 ou 97? De acordo com a regra do art. 19, § 1º, I "a", será de 100. Acontece que sendo de 100, o somatório da despesa total de pessoal dos dois órgãos, será de 212 (112 de X mais 100 de Y). Todavia, no total, a despesa total com pessoal é para ser de 209 (200 de ativos,25 de inativos menos 16 de contribuições).

Esse exemplo demonstra que a apuração da despesa de pessoal, com inclusão de inativos, por cada Poder ou órgão e bastante problemática, podendo conduzir a serias distorções. Com efeito, se determinado órgão estiver aumentando o número o de seus servidores, contrariando a política expressa na LRF, a despesa liquida com inativos será pequena, nula ou até mesmo negativa. Se outro órgão estiver se modernizando e reduzindo o pessoal ativo, a despesa líquida com inativos ganha maior peso no total ,constituindo, ironicamente, desestímulo a adoção das medidas recomendadas pela política traduzida na LRF.

Assim, tanto as normas jurídicas quanto a lógica administrativa recomendam que a despesa com inativos não seja incluída de cada Poder ou órgão, mas apenas no limite global do Estado. Reitere-se que as despesas com pensionistas não podem ser consideradas nem nos cálculos globais, nem nos dos limites específicos.

É o parecer

Encaminhe-se o processo à Presidência deste Tribunal.

Natal, 27 de junho de 2001.

José Daniel Diniz

Consultor Jurídico

 

Fonte: Diário Oficial do Rio Grande do Norte, de 20/08/01, pág. 15

Contribuição do Dr. Cleyton Marcelo Medeiros Barbosa.